科学合理的中小学教师编制管理制度不仅有利于贯彻党和国家的教育方针政策，推动学校教育教学任务按质保量完成。同时，也有利于保证中小学教师工作时间、空间和任务的合理协调及教师队伍素质的提高。再者，健全完善的教师编制标准适宜于师资结构合理配备诉求，亦是国家、社会及教育职能部门最为关心的重大教育问题。因而，从制度层面阐释我国中小学教师编制管理的发展瓶颈及应对策略，不仅能破解其不合理性与不规范性，还有益于剖析缺编、超编、虚编、挤编、占编、挪编等教师编制管理问题，最终实现教师编制的合理化与规范化，并推动教师编制标准适宜化。

中小学教师编制管理制度的历史发展

我国中小学教师编制管理制度的形成不是一蹴而就的，而是随着社会的变革与发展逐渐形成的，遵循着由无到有、由有到调、由调到完善发展的变换规律。

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中小学教师编制管理制度的创索期

科学合理的中小学教师编制对促进基础教育质量的提升和实现教育机会均等有着不可磨灭的功效。因此党和国家高度重视中小学教师编制的合理性、可行性及合规律性。20世纪80年代前，我国中小学教师编制管理制度并没有基本形成，主要散见于教师队伍建设的制度政策中，处于摸着石头过河的探索阶段，且在此之前国家层面没有明确的教师编制管理制度，其相关制度散见于地方省市的师资配置制度中，少之又少且不成文。直至1984年，《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》［（84）教计字239号］（以下简称《意见》）颁布，这标志着我国中小学教师编制管理制度略显雏形，其意义深远且作用重大。

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中小学教师编制管理制度的两次调整期

1980年至2001年，我国中小学教师编制管理制度渐趋形成，自实施教师编制管理制度以来分别于1984年和2001年进行了两次大的变革。

其一，1984年发布的《意见》是我国首次以制度化形式颁布的教师编制管理制度，呈现出的“班师比”特征对我国教师编制管理制度化具有里程碑意义。该《意见》明确指出：“因中小学量大面广，地区间差别较大，难以确定能够适应这种差别的编制标准而没有颁布。因此，关于中等师范学校和全日制中小学教职工的编制标准，可由各省、自治区、直辖市教育厅(局)自行确定并报部备案。”虽然没明确给出具体的教师编制标准，但依据城乡学校的规模大小、班级人数多少、办学条件的差异、学校性质等为制订教师编制标准提供了《中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准参考表》（见表1）。

从此表可明显看出，我国城镇和农村中小学教师编制标准存在一定程度的差异。根据城乡学校的实际情况，其教职工编制标准和班级人数额也有所差别；同等学生人数的班级，其城镇教职工编制数量要高于农村教职工编制数量。

其二，为进一步促进教育教学任务保质保量的完成和加强中小学教师编制管理，根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发［2001］21号）的精神，《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（国办发［2001］74号）（以下简称“74号文件”）发布，对教师编制标准作出与时俱进的科学调整。“74号文件”指出：“中小学教职工编制根据高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定。九年制学校分别按初中、小学编制标准核定。农村教学点的编制计算在乡镇中心小学内。”可见，中小学教师编制管理制度相比之前更加科学合理化，注重依据各地实况、各学校层级、各学校性质等实际情况作出教师编制标准调整，但城乡教师编制标准仍有差异。同时，“74号文件”还提出：“省、市(地)、县应在核编过程中做好中小学教职工的总量控制和结构调整工作，引导教职工从城镇学校和超编学校向农村学校和缺编学校合理流动。”可见，教师编制管理制度可谓是质的提升而非简单的量的累计，提高了中小学教师队伍整体质量和教师合理流动的蓝图，较1984年的“班师比”，2001年的调整更符合教育教学质量提升的“生师比”。

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中小学教师编制管理制度的统筹发展期

2002年至今，可谓其统筹发展期。随着教师编制标准根据教学任务不断与时俱进的调整与发展，教师编制管理制度也随之日臻完善与科学合理化，在提出相关中小学教师编制标准的同时也提出相应配套实施意见。教育部关于贯彻“74号文件”的实施就是最好的佐证。随后，为了积极开展中小学教职工编制核定工作和规范编制管理，中央编办、教育部、财政部在关于进一步落实“74号文件”中提出：“切实加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用；进一步改进农村中小学教职工编制核定工作；认真落实中小学教职工编制标准规定的增编因素；不断完善中小学教职工编制动态管理机制；严格规范中小学教职工编制管理。”由此，预示着我国中小学教师编制管理制度日趋完善化。再者，基于撤点并校所带诟病及农村学校的缺编、超编、虚编、挤编、占编、挪编等教师编制管理问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中明确提出：“逐步实行城乡统一的中小学编制标准,对农村边远地区实行倾斜政策。”2012年颁布的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）同样提出了“各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，并对村小学和教学点予以倾斜。”2014年发布的《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）（以下简称“72号文件”）也明确提出了“统一编制标准，促进城乡中小学教育资源均衡配置”“将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5，初中为1∶13.5，小学为1∶19”。这些制度满足了社会各界呼吁的中小学教师编制管理制度城乡统一化，故而进一步规范了教师编制管理制度，促进了我国中小学教师编制管理制度的统筹发展。

总之，中小学教师编制管理制度是确保教育教学任务有效完成和教师工作量科学合理安排的必要保障条件，也是推动教育发展的动力保障源泉。改革开放后，随着社会变革和市场经济的发展，我国中小学的教师编制管理制度化势必成为教育发展过程中的必经历程。

中小学教师编制管理制度的特征及其缺陷

教师编制管理制度宏观层面上过多注重城镇优先

缘于城镇与农村对教师需求的差异，在制订教师编制标准时“由于当时对我国义务教育特别是广大农村中小学教育的实际需求调研不足，尤其缺乏对义务教育事业新形势与未来发展的研究和分析，导致2001年的编制改革成为一场效率优先、公平缺失与城市偏向的改革”。再者，关于落实2001年的“74号文件”，按照在校学生数量核定中小学教师编制，初中阶段，农村为18.0∶1，县镇为16.0∶1，城市为13.5∶1；小学阶段，农村为23.0∶1，县镇为21.0∶1， 城市为19.0∶1。总之，这些教师编制管理制度整体上无不明现地彰显出为城镇服务，处处体现以城镇优先的标准取向特征。

其一，教师编制标准目标设计由“班师比”转为“生师比”。通过对1984年、2001年和2014年的教师编制标准分析发现，教师编制标准目标设计明显由“班师比”转向为“生师比”。具体而言，由于1984年的教师编制标准是“班师比”，但2001年与2014年的教师编制标准是“生师比”。经过转换比较（将前者转换为“生师比”，城镇为18∶1～20.5∶1，农村为21.5∶1～25∶1），明显发现2001年的教师编制比1984年有所减少，同类型学校相比可明显发现农村教师编制标准要低于城镇教师编制标准。故而结合我国农村学龄人口和在校生人数都高于城镇区域，加之我国农村面广人稀的固有实情，按照现行的教师编制标准很难保障农村区域教育教学任务的正常完成，同时在很大程度上隐性增加了农村学校教师的工作量，无形中扩大了城乡教育质量差距。

其二，教师编制管理制度兼存统一性与特殊差异性。1984年颁布的《意见》指出：“全日制中小学教职工编制，以校为单位按班计算（包括单设和合设）”；2001年颁布的“74号文件”提出：“要清理各种形式占用的中小学人员编制，今后任何部门和单位一律不得以任何理由占用或变相占用中小学人员编制”；以及2014年颁布的“72号文件”强调“统一编制标准，严格控制编制总量，严格规范中小学教职工编制管理”。可见，这些教师编制管理制度都呈现出统一性或普遍性特征。另外，这些意见和通知提出：“教育部门办的工读学校、盲聋哑学校、农职业中学、幼儿园以及其他教育事业（教师进修、教研室、仪器供应、电化教育、房屋修建、扫盲和业余教育等）的教职工编制应另行规定，不要占用中小学和师范的编制。”“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜。”据此，又体现出特殊差异性特征。总而言之，我国中小学教师编制管理制度存在统一性与特殊差异性兼顾的特征。

其三，教师编制管理制度日臻趋向城乡统筹一体化。随着我国教育事业的不断发展，为进一步提高教育教学质量，保证教育教学任务的有效完成，满足人民大众对教师编制标准城乡统一化的诉求，党和国家及教育职能部门与时俱进地制定出的教师编制管理制度也渐趋呈现出编制从紧和城乡统筹一体化特征。具体说来，《教育规划纲要》中明确规定“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边缘地区实行倾斜政策”。随后，2012年颁发的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》也强调指出“逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”。再者，2014年印发的“72号文件”也明确提出了“统一编制标准，促进城乡中小学教育资源均衡配置”。由此可见，这些教师编制管理制度都体现出了城乡统一教师编制标准的规定，而且2014年所颁布的教师编制管理制正式终结了1984年和2001年对教师编制标准所作出的城乡差异配置标准，从制度上保证了城乡统一化的教师编制标准。

师资队伍结构与城乡教学实际相脱离

我国中小学目前教职工人员可分为学校行政领导、专职教师、教学辅助人员、后勤保障人员等几大类，很大程度上可以说这几类人员共同构成了学校教育教学的共同体。事实上，通过剖析已制定出的教师编制管理制度可知其相关的人事制度与编制管理制度存在不配套的怪象，很多中小学特别是农村中小学存在教学辅助人员和后勤保障人员占用专职教师编制的问题，而且更有甚者把行政领导的管理岗也统计或编制为专职教师指标，致使挤占专职教师编制的现象屡有发生。同时，再加上“不少地方政府规定，从事教育教学工作满三十年以上的教师，退休的可以享受全额工资奖励，造成一些任行政工作的人员不愿意卸下专任教师的‘枷衣’，目前教师的职业是‘铁饭碗’，由于人才流动政策不配套，相当数量不能胜任教学的人员难以流动或改行”。这就造成现行教师编制存在其本身显著性超编与专职教师隐性缺编、虚编现象，导致我国中小学教师编制管理制度潜藏着师资队伍结构性失衡的冲突。

如前所述，由于我国农村面广人稀的固有实情，按照现行不加区别的以“城”统“乡”的教师编制标准很难保障农村区域教育教学任务的正常完成和有限教育资源的优化以及教育公平的实现，致使制定出的教师编制管理制度与城乡教学需求实际相脱节。而且“由于现行中小学编制管理体制僵化、管理模式固板、管理方法陈旧，使政府职能部门行使宏观调控管理职能的刚性原则趋于扭曲”，这加剧了我国中小学教师编制管理制度与城乡教育教学实际需求相脱离的态势。再者，需要特别指出的是，这种教育教学需求与实际脱离的情况不仅仅存在于农村学校，城镇学校教师编制同样存在这种情况，有的学校缺编或有的学校超编，极大程度上加剧了城乡教师编制的不合理缺编、虚编和超编问题的产生，故违背了教师编制管理制度促进教育事业科学健康发展的美好初衷。然而，这种情况在农村中小学展现得更为充分，现行教师编制中的农村教师编制相比之前存在被大量缩编的现象。

教师编制管理制度的监督制度不健全

教师编制管理制度的监督制度可谓是保障编制管理制度合理、合法的基础条件且不可或缺，所以国家及相关职能部门在制定中小学教师编制管理制度时对监督制度甚为重视。“74号文件”明确规定了“各级机构编制主管部门和教育、财政部门要加强中小学编制工作的监督、检查。对违反编制管理规定的单位，应当责令其纠正，并视情节轻重对有关责任者给予处分”。对中小学编制工作作出了监督要求，但可明显看出较为粗糙且监督指标体系不详明。2010年颁布的《教育规划纲要》也提出了“完善中小学学校管理制度，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”。可见，与以前颁布的意见政策一样都是一笔带过而无具体的明确规定，为具体操作带来了巨大阻碍。2014年印发的“72号文件”同样提出了“加强督查监管，严格规范中小学教职工编制管理”。较为详细地规定“各地要严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制，严禁在有合格教师来源的情况下‘有编不补’、长期聘用代课教师，严禁以各种形式‘吃空饷’，严禁管理部门与中小学混编混岗占用教职工编制。各级机构编制、教育、财政等部门要加强督查，采取多种方式，定期开展编制清理专项工作，定期督查各地中小学编制管理政策落实情况，对违反编制管理规定的单位和责任人，依法依规严肃处理”。总而言之，我国中小学教师编制管理制度的监督制度并不完善，就算是2014年印发的“72号文件”也没有具体明确谁是主体监督部门，容易产生推诿现象，不利于其有效监督与管理。

中小学教师编制管理制度问题的应对策略

政府依据城乡差异作好教师编制管理制度的系统规划

其一，着力制订并落实城乡教师编制管理差异制度。政府教育部门根据城乡教师队伍结构实际差异做好中小学教师编制配置的分类要求，注意基于农村中小学教师编制和城乡教师配置状况，探清中小学各自的在校生多寡和各级政府的财政支付能力。以此做好符合中小学实际的城乡教师编制管理制度规划，农村中小学教师编制管理制度综合改革必须依据当地财政状况和现有师生比值情况，因地制宜作出符合城乡教师实际所需的配套措施。通过政府评估摸底，按照城乡各中小学师生比实况，提出能够解决因城乡师生比差异导致的编制问题，以此设计出科学有效的教师编制管理方案和制度制订程序。另外，政府及教育职能部门应深化我国中小学教师编制管理体制改革，并给中小学教师编制管理体制综合改革以充分的政策支持，保障城市中小学教师编制管理体制、城镇中小学师教师编制管理体制、农村中小学教师编制管理体制按照需求与实际情况相结合的制度设计，实现城乡教师编制管理体制的相互促进和统筹发展。

其二，健全并完善中小学教师编制的管理制度与规约机制。对于我国中小学教师编制管理制度的发展和健全完善而言，科学高效的中小学教师编制的管理制度与规约机制建设是不可忽视的，健全并完善我国中小学教师编制的管理制度与规约机制是减少和防范缺编、超编、虚编、挪编、挤编、有编不补以及教师结构性冲突的关键所在，可见教师编制的管理制度与规约机制的建设工作对纠正与防范上述冲突现象的发生有着极其重要的现实意义和规制作用。然而，要使制订出的中小学教师编制管理制度与规约机制合理合法地发挥最大功效，我国中小学教师编制管理制度与规约机制建设就应符合教育法律法规的许可范畴，须做到教师编制“管理规章制度具有合法性、权威性”。我国中小学教师编制的管理制度与规约机制应尊重教师的合法权利，保障学生的均等受教育权，应遵循教育相关法律法规的规定和要求，若涉及教师切身利益时应邀请教师或教师代表参与编制管理制度制订的决策过程。从实质意义上保证教师编制管理制度与规约机制的科学有效性与合理合法性，实现教师编制管理制度真正意义上的统筹发展。

其三，教师编制管理注重以制度价值为导向。在我国中小学教师编制管理制度制订和实施活动中，质量与效益优先一直在我国中小学教师编制管理制度建构中占据着重要位置。但事实上，在教师编制管理制度建构中以制度逻辑为导向是更应该深思熟虑的重要问题。制度的固有效能已告诉我们，不管是教师编制中的缺编、超编、虚编、挪编、挤编，还是“有编不补”和“教师结构性冲突”等现象，都要用制度加以规约，这才是解决问题的根本措施，也只有通过制度来准确确定其编制标准和具体管理项目才能更好地实现教育实质性公平，而且也是满足教育公平的基本保障。所以，在探析我国中小学教师编制管理制度时应注重制度价值的逻辑导向，因为制度和制度价值所体现的共同事项规约事物间的行为，这种制度规约不仅有秩序准则类的显性制订规约，还有如道德、伦理类的非制度规约，保障了中小学教师编制管理制度的科学可行性和合理合法性，为其提供了制度依据。

抓好教师编制管理制度具体实施以防范师资结构失衡

再好的教师编制管理制度都需要具体落实才能体现出其价值。首先，在坚持城乡教师统筹编制的前提下依据城乡间的差异适度偏向农村中小学，根据实际情况注重教师编制的科学适宜化，让教师编制管理制度实现真正意义上的城乡教需相结合。其次，在具体落实教师编制时应把校行政领导、专职教师、教学辅助人员、后勤保障人员进行分门别类，依据教师编制的具体标准落实其编制管理制度，防范教学行政人员和教学辅助人员挤占专职教师的编制，防范缺编、超编、虚编、挪编、挤编、“有编不补”和“教师结构性冲突”于未然，以期杜绝或预防教师编制的结构性失调，促使实际教育教学任务保质保量地完成和基础教育质量的提升。最后，注重教师编制管理制度的统一性和特殊差异性相结合，坚持教师编制管理制度在统一编制标准的大前提下，考虑农村及偏远地区的特殊差异性情况而适度倾斜，依此“重点对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制”。保证我国中小学教师编制管理制度的实施具备科学有效性和大众认可性。

构建政府、社会、学校“三位一体”的教师编制管理制度监督体系

教师编制管理的制度监督是其有效实施和科学制订的前提条件，亦是教师编制管理本身不可缺少的重要组成部分。保障教师编制管理制度的科学制订和有效运行，离不开政府层面上的宏观性制度调控监督、社会有关组织层面上的中观性制度把控监督和学校层面上的微观性制度反馈监督，应做好政府、社会和学校“三合一”式的制度监督体系。实现2014年印发的“72号文件”所规定的“各地要严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制，严禁在有合格教师来源的情况下‘有编不补’、长期聘用代课教师，严禁以各种形式‘吃空饷’，严禁管理部门与中小学校混编混岗占用教职工编制。各级机构编制、教育、财政等部门要加强督查，采取多种方式，定期开展编制清理专项工作，定期督查各地中小学编制管理政策落实情况，对违反编制管理规定的单位和责任人，依法依规严肃处理”，需通过政府、社会和学校三方面通力合作来推动我国中小学教师编制管理实现制度化规范统筹，通过三方协作监督保障中小学教师编制管理制度的有效执行。